Mateus Leones. Advogado. Sócio do escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados, especialista em Direito Administrativo e em Compliance e Governança Corporativa. Ampla experiência em licitações e contratos.

Gustavo Valadares. Advogado. Sócio do escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados, especialista em contencioso de licitações e contratos públicos e defesa perante os tribunais superiores e os tribunais de contas. Programador e professor de Inteligência Artificial na área jurídica.

Há conflitos de interesses que nenhum edital resolve, afinal,a competição em processo de licitação pode ordenar propostas e objetivar a escolha do vencedor, mas não torna neutra uma relação já comprometida entre quem contrata e quem se beneficia economicamente da contratação. O Acórdão nº 1.090/2026-TCU-Plenário parte exatamente dessa tensão.[1]

O caso envolveu contratação entidade do Sistema S, com empresa cujos sócios ocupavam, à época, os cargos de presidente e de 2º vice-presidente do conselho da própria unidade regional.

O TCU entendeu que a contratação possibilitou conflito de interesses, em afronta à moralidade, à impessoalidade e à isonomia.[1] A relevância do precedente, porém, vai além ao demonstrar que a autonomia regulamentar do Sistema S encontra limite quando a disciplina interna entra em tensão com princípios que também vinculam essas entidades.

Da origem do conflito

A controvérsia fica mais clara quando identificamos a disciplina adotada pelos serviços sociais autônomos Senac e Sesc, que não se submetem ao regime licitatório da Lei nº 14.133/2021. O art. 61 dos Regulamentos de Licitações e Contratos aprovados pelas Resoluções Senac nº 1.270/2024 e Sesc nº 1.593/2024 impede, nas contratações diretas, empresas em que dirigentes ou empregados da entidade integrem o quadro societário e é silente em relação às licitações[2]

A própria regra reconhece que esse vínculo produz problema estrutural de imparcialidade.

A assimetria está em vincular a vedação à contratação direta, o que poderia permitir tratamento distinto ao mesmo vínculo societário quando a escolha do fornecedor fosse precedida de licitação. Foi essa diferença que o TCU recusou.

A licitação não é ritual de purificação ética. É técnica de seleção competitiva entre participantes que precisam ingressar no certame em condições juridicamente legítimas. Se o conflito existe antes da disputa, edital, lances e julgamento objetivo não o eliminam.

O ponto central, portanto, não é a ausência de competição. O conflito nasce da sobreposição entre o interesse institucional da entidade contratante e o interesse privado de quem integra sua estrutura dirigente ou funcional e, simultaneamente, participa do

resultado econômico da contratação. A via procedimental escolhida não altera essa circunstância.

A instrução que subsidiou o acórdão reforçou essa leitura ao comparar Senac e Sesc com outras entidades do Sistema S que adotam vedações tanto para contratações diretas quanto para licitações. O contraste enfraquece a tese de que o vínculo seria incompatível com a primeira, mas aceitável em disputa competitiva.[1][5]

Duas decisões do STF e um limite constitucional à autonomia

Esse raciocínio não transforma os serviços sociais autônomos que integram o Sistema S em órgãos ou entidades da Administração Pública. Na Administração, a Lei nº 14.133/2021 trata expressamente do conflito de interesses no art. 9º, § 1º, ao vedar a participação, direta ou indireta, de agente público do órgão ou entidade licitante ou contratante na licitação ou na execução do contrato.[4]

Essas entidades permanecem submetidas a regulamentos próprios, e o Acórdão nº 1.090/2026 não altera essa submissão. A legislação estatal aparece como referência de um padrão de integridade que também encontra fundamento nos princípios constitucionais incidentes sobre a gestão de recursos parafiscais e nas próprias normas internas das entidades.[3]O Supremo Tribunal Federal enfrentou a temática no RE 789.874/DF, leading case do Tema 569 da repercussão geral, onde a Corte assentou que os serviços sociais autônomos não se submetem à exigência de concurso público do art. 37, inc. II, da Constituição, por não integrarem a Administração direta ou indireta.[7]

Outra decisão relevante é a tomada no MS 33.442-AgR/DF, quando a Segunda Turma reafirmou que essas entidades têm natureza privada e autonomia administrativa, razão pela qual não se sujeitam ao regime licitatório então previsto na Lei nº 8.666/1993 e contratam por regulamento próprio.[8]

Os dois julgados afastam o regime estatal, um quanto ao recrutamento de pessoal, outro quanto às contratações e nenhum deles dispensa a entidade dos princípios do art. 37, caput. Ao contrário, o MS 33.442-AgR condiciona a validade do procedimento simplificado à observância da impessoalidade, da moralidade e da igualdade.[8]

O STF recusou a extensão automática de regra de investidura e de regime licitatório a entidade privada, não os deveres de imparcialidade na gestão dos recursos que ela arrecada. Por isso o próprio RE 789.874 preserva o controle finalístico do Tribunal de Contas sobre a aplicação desses recursos.

A conclusão do TCU percorre esse caminho, considerando que não há incidência direta do regime constitucional da Administração, e sim exigência de coerência da disciplina que a própria entidade editou ao vedar, nas contratações diretas, a participação de empresa cujo quadro societário inclua dirigente ou empregado.

O art. 61 do Regulamento reconhece que esse vínculo compromete a imparcialidade, dessa forma, a entidade não pode invocar a disputa competitiva para neutralizar a consequência que ela mesma extraiu do vínculo.

A distinção afasta a leitura de que o TCU converteu o Sistema S em extensão da Administração Pública e a de que a natureza privada das entidades permitiria tratar como neutro, em licitação, vínculo que o próprio regulamento considera incompatível com contratação direta.

O acórdão ocupa posição intermediária, preservando a autonomia regulamentar, mas exigindo coerência entre essa autonomia e os princípios de moralidade, impessoalidade e isonomia. A aproximação com o regime estatal ocorre pelo conteúdo desses princípios, não pela incorporação automática da Lei nº 14.133/2021.

O recurso não apaga a questão de fundo

As Administrações Nacionais do Sesc e do Senac interpuseram pedido de reexame contra o item 9.2, que determinou, em 30 dias, providências para adequar os regulamentos. O recurso concentra-se na competência, ou seja, segundo as entidades, a função normativa pertence aos Conselhos Nacionais, não às Administrações Nacionais destinatárias da determinação.

O relator do recurso, ministro Antonio Anastasia, conheceu do pedido e atribuiu efeito suspensivo ao item 9.2.[6] Assim, a determinação de adequação regulamentar está suspensa enquanto o recurso é examinado. O efeito suspensivo, contudo, não equivale, por si só, à reforma da fundamentação adotada pelo Plenário sobre a existência do conflito de interesses.

A controvérsia recursal, no ponto impugnado, desloca-se para a competência institucional e para a exequibilidade da determinação. A questão material permanece: a licitação é capaz de tornar aceitável relação societária que compromete a imparcialidade da contratação? O Acórdão nº 1.090/2026 respondeu negativamente.

Do regime jurídico administrativo nos serviços sociais autônomos

O caso ajuda a compreender o direito administrativo aplicado ao Sistema S. Não é preciso escolher entre reprodução integral do regime estatal e autonomia privada sem condicionamentos.

As entidades têm natureza privada, estrutura própria e liberdade para disciplinar contratações. Ao mesmo tempo, administram recursos parafiscais, submetem-se ao controle externo e observam princípios que impedem usar essa autonomia para legitimar situações incompatíveis com padrões mínimos de integridade.

É nesse ponto que o conflito de interesses revela o limite da autonomia, afinal,a entidade pode construir procedimento próprio, definir modalidades, critérios e fluxos internos, masnão pode conferir ao rito licitatório o efeito de apagar uma incompatibilidade material anterior à competição.

A autonomia do Sistema S é condicionada observância dos princípios do art. 37, caput, dessa forma, o silêncio do art. 61 quanto à licitação não vale como permissão.

Os regulamentos de contratação e programas de integridade do Sistema S precisam tratar conflitos de interesses como questão de governança, e não apenas como hipótese associada à contratação direta. Regras de impedimento, identificação de partes relacionadas e controles preventivos devem considerar a relação substancial entre quem decide, quem participa e quem se beneficia economicamente da contratação.

Dessa forma, podemos entender que o Acórdão nº 1.090/2026 ajuda a delimitar a autonomia dos serviços sociais autônomos, sobretudo os que compõe o Sistema S. A autonomia permanece ampla para organizar meios e procedimentos próprios, mas encontra seu limite quando a disciplina interna passa a tolerar conflito de interesses incompatível com a imparcialidade, a moralidade e a isonomia que devem orientar suas contratações.

Referências

[1] TCU. Acórdão nº 1.090/2026-Plenário, TC 033.643/2023-7, rel. Min. Jhonatan de Jesus, j. 29 abr. 2026.

[2] Senac. Resolução nº 1.270/2024, art. 61; Sesc. Resolução nº 1.593/2024, art. 61.

[3] Constituição Federal de 1988, art. 37, caput.

[4] Lei nº 14.133/2021, art. 9º, § 1º.

[5] TCU. Acórdãos nº 2.177/2023-Plenário e nº 2.338/2024-Plenário.

[6] TCU. Pedido de reexame no TC 033.643/2023-7, decisão de admissibilidade, rel. Min. Antonio Anastasia.

[7] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 789.874/DF, Plenário. Relator: Min. Teori Zavascki, DJe 19 nov. 2014. Tema 569 da repercussão geral.

[8] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MS 33.442-AgR/DF, Segunda Turma. Relator: Min. Gilmar Mendes. Sessão virtual de 8 a 14 fev. 2019, acórdão de 15 fev. 2019.