Por: Jaques Reolon[1]

Dia 25 de setembro foi publicada a medida provisória que proíbe as apostas de quota fixa em todo o território nacional.

Em trinta dias, todas as autorizações concedidas desde 2025 estarão extintas. Em dez, os sites e aplicativos devem sair do ar. Cada operador pagou até trinta milhões de reais por uma autorização de cinco anos, na esfera federal. Nos estados os valores são inferiores. A medida declara, em um único parágrafo, que nada disso será devolvido e que nenhuma indenização é devida. A situação dos operadores e dos Estados é grave e exige cautela extrema.

O que são bets?

Loteria é o gênero e bet é uma de suas espécies.

As loterias tradicionais, como as da Caixa, são jogos de prognóstico em que o apostador escolhe números ou resultados e o prêmio sai do rateio da arrecadação entre os acertadores, de modo que o operador não assume risco: distribui o que arrecadou.

A bet é o nome da aposta de quota fixa, modalidade lotérica criada pela Lei 13.756/2018 e regulada pela Lei 14.790/2023, na qual o apostador sabe, no momento da aposta, quanto ganhará se acertar.

Nas loterias tradicionais, o resultado decorre de um sorteio puramente aleatório e o prêmio é mutualista (uma fatia da arrecadação total é rateada entre os acertadores). Nas bets (apostas esportivas), o resultado depende de um evento real e o retorno é contratado previamente por meio de uma cotação – odd.

A proibição por MP foi adequada?

A medida provisória é um instrumento de urgência.

A Constituição a reserva para situações que não podem esperar o processo legislativo ordinário, e o Supremo Tribunal Federal - STF, embora reconheça ao Presidente ampla margem de avaliação, já admitiu afastar medidas provisórias quando não há urgência evidente e é difícil imaginar hipótese mais evidente do que esta.

As apostas estavam reguladas, autorizadas e fiscalizadas pela própria União havia quase dois anos. O Ministério da Fazenda editou dezenas de portarias, homologou sistemas, recolheu outorgas, aplicou sanções. Um setor que o Estado organizou pacientemente ao longo de oito anos não se converte em emergência nacional de uma sexta-feira para outra.

Há, contudo, um argumento mais preciso e mais grave do que a falta de urgência. Desde a reforma constitucional de 2001, editada como reação ao bloqueio das poupanças no início dos anos noventa, a Constituição proíbe expressamente que medida provisória disponha sobre a retenção ou o sequestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro ativo financeiro. A medida faz exatamente isso. Congela o ingresso de recursos nas contas dos operadores, determina a segregação e a imobilização dos saldos e institui o perdimento administrativo de valores bloqueados.

Provavelmente se alegará que o objetivo é proteger o apostador e devolver o dinheiro, mas a proibição constitucional se define pelo objeto da medida, não pela intenção declarada. Bloquear ativos financeiros por medida provisória é vedado, seja qual for a finalidade.

Esse vício formal tem uma virtude estratégica: não exige do juiz nenhum juízo sobre a política pública. Não se discute se as apostas fazem bem ou mal ao país. Discute-se apenas se o Presidente podia usar esse instrumento para esse fim. E a resposta constitucional é negativa.

O pacto federativo foi observado?

Em 2020, o STF decidiu, por unanimidade, que a União detém a competência para legislar sobre loterias, mas não tem exclusividade para explorá-las.

Os Estados puderam instituir e operar suas próprias loterias, como serviço público, e a legislação federal não pode restringir essa exploração além do que a própria Constituição já restringe. Vários Estados fizeram isso e concederam a exploração de apostas de quota fixa a empresas privadas, por contrato. Participamos da implantação na Paraíba e no Rio Grande do Norte.

O mesmo julgamento assentou que cabe à União definir quais modalidades lotéricas podem ser exploradas. O governo sustentará, com alguma razão, que retirar a modalidade "quota fixa" do ordenamento é exercício legítimo da competência legislativa federal, mas há uma grave vulnerabilidade em como a MP atinge os estados.

A União não se limita a suprimir a modalidade: extingue diretamente contratos celebrados por outros entes federativos, atos privativos de outro ente federativo, e impõe deveres para a execução da proibição, em tese, violando a autonomia dos Estados, prevista no art. 18 da Constituição.

Uma coisa é a União dizer que a modalidade deixa de existir. Outra é substituir-se ao Estado na rescisão de seus contratos. Mais que isso, assentar que o Estado nada deve ao concessionário que contratou de boa-fé.

[1] É Advogado e Economista. Mestre e Doutor em Direito. Autor do livro, na segunda edição: Cassinos, Jogos de Azar e Loterias - Liberação no Brasil. Atuou na implantação das loterias nos Estados da Paraíba e do Rio Grande do Norte, além de diversos outros projetos. É sócio fundador e Vice-Presidente da Jacoby Fernandes & Reolon AA.