Ana Luiza Jacoby Fernandes[1]

Maria Luiza Kfouri[2]

Imagine um servidor público de carreira que, sem ter obtido qualquer proveito pessoal, seja condenado a devolver solidariamente R$ 50 milhões aos cofres públicos ao lado de uma empresa que fatura bilhões por ano. Embora situações como essa tenham sido recorrentes nos tribunais de contas, o Tribunal de Contas da União começa a construir um caminho para evitar condenações manifestamente desproporcionais.

Em decisões recentes, o TCU passou a admitir a redução equitativa do débito imputado a pessoas físicas quando houver desproporção excessiva entre a gravidade da conduta do agente e a dimensão do prejuízo. Para tanto, vem aplicando subsidiariamente o parágrafo único do art. 944 do Código Civil, segundo o qual a indenização pode ser reduzida equitativamente quando houver excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e o dano.

Transportado para os processos de controle externo, o dispositivo permite ao Tribunal enfrentar uma distorção que a aplicação automática da responsabilidade solidária historicamente produziu.

Durante muito tempo, prevaleceu a compreensão de que todos os responsáveis por determinada irregularidade deveriam responder pela integralidade do dano, independentemente do grau de participação de cada um, do proveito eventualmente auferido ou das circunstâncias concretas de sua atuação.

Na prática, essa lógica produzia condenações pouco realistas. Pessoas físicas eram responsabilizadas solidariamente ao lado de grandes empresas, embora jamais tivessem condições patrimoniais de suportar débitos de dezenas ou centenas de milhões de reais. Ao mesmo tempo, a empresa contratada, muitas vezes a efetiva destinatária dos valores e principal beneficiária da irregularidade, possuía capacidade econômica incomparavelmente superior.

O resultado era paradoxal: a solidariedade, concebida para ampliar as possibilidades de ressarcimento, terminava por impor ao agente público uma dívida vitalícia, sem necessariamente aumentar as chances reais de recomposição do erário.

No Acórdão nº 1.370/2023 – Plenário, relatado pelo ministro Benjamin Zymler no contexto das contas relacionadas à Refinaria Abreu e Lima, o TCU reconheceu a possibilidade jurídica de reduzir equitativamente o débito imputado a determinadas pessoas físicas.

O raciocínio adotado foi pragmático: a redução da parcela atribuída à pessoa física pouco ou nada comprometeria o ressarcimento, pois dificilmente se poderia esperar que ela dispusesse de patrimônio compatível com a magnitude do dano. A integralidade da cobrança, por outro lado, permaneceria preservada em relação aos corresponsáveis com maior participação ou efetiva capacidade de restituição.

O entendimento foi reafirmado no Acórdão nº 1.835/2024 – Plenário, também relatado pelo ministro Benjamin Zymler. Na ocasião, o Tribunal assentou que a existência de responsabilidade solidária não impede a modulação individual do débito quando houver excessiva desproporção entre a culpa de determinado responsável e o montante do prejuízo.

A decisão estabeleceu, contudo, uma condição fundamental: a obrigação de reparar integralmente o dano deve permanecer em relação aos demais corresponsáveis. Assim, a modulação não reduz o valor devido ao erário nem representa renúncia ao ressarcimento. Apenas impede que todos os envolvidos sejam tratados de maneira rigorosamente idêntica, apesar das diferenças relevantes entre suas condutas.

O entendimento recebeu novo impulso no Acórdão nº 1.249/2025 – Plenário. No voto vencedor, apresentado pelo ministro Jorge Oliveira, foram novamente considerados elementos relacionados ao grau de culpabilidade, à participação do responsável na produção do dano e ao proveito econômico obtido.

A sucessão de decisões do Plenário, sob a condução de diferentes relatores, indica que já não se está diante de uma manifestação isolada. Forma-se, gradualmente, uma orientação jurisprudencial favorável à individualização do débito nos casos em que a responsabilização integral produzir resultado manifestamente desproporcional.

Isso não significa, porém, que toda pessoa física condenada pelo TCU terá direito à redução do débito.

A modulação exige exame concreto da conduta. Nos casos de atuação dolosa, participação direta na fraude ou obtenção de proveito pessoal, permanece plenamente justificável a imputação integral. A redução equitativa ganha relevância sobretudo quando a responsabilidade decorrer de erro grosseiro ou de atuação secundária e não houver correspondência razoável entre a gravidade da conduta individual e a dimensão total do prejuízo.

Essa evolução também dialoga com o art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo o qual o agente público somente responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Embora o dispositivo trate da própria configuração da responsabilidade, enquanto o art. 944 do Código Civil atua na quantificação do débito, ambos rejeitam fórmulas automáticas de imputação e exigem a análise individualizada da conduta.

Garantir a recomposição integral do dano é uma coisa. Tratar todos os corresponsáveis como se tivessem participado da irregularidade com a mesma intensidade, recebido os mesmos benefícios e contribuído igualmente para o prejuízo é outra, inteiramente distinta.

Será, então, o fim dos débitos impagáveis lançados sobre servidores públicos?

Ainda é cedo para decretá-lo. Todavia, os precedentes indicam que mesmo no exercício de sua função ressarcitória, o controle externo não pode ignorar a proporcionalidade nem transformar a solidariedade em mecanismo de equiparação artificial entre responsáveis profundamente diferentes.

Ao individualizar o débito sem comprometer a reparação integral do erário, o TCU começa a substituir condenações meramente simbólicas e financeiramente inexequíveis por decisões mais realistas, proporcionais e juridicamente coerentes.

[1] Advogada, doutoranda e mestre em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP, pós-graduada em Direito Administrativo pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa – IDP e em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. http://lattes.cnpq.br/0961764052147077, analuiza.jacoby@jacoby.adv.br.

[2] Advogada no Escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados. Pós-graduanda em Licitações e Contratos pela Escola Mineira de Direito.