O escritório publica novo artigo jurídico que analisa a exigência de dolo específico nos atos de improbidade administrativa relacionados à evolução patrimonial a descoberto, à luz da Lei nº 14.230/2021.
Luana Karen de Azevedo Santana Carrazzoni[1]
Thaís Asevêdo Ferreira[2]
Brenda Bezerra da Silva[3]
A Lei nº 14.230/2021 promoveu uma mudança estrutural relevante no regime jurídico da improbidade administrativa, ao redefinir seus contornos sob a perspectiva do direito administrativo sancionador. Entre as modificações mais relevantes, destaca-se a exigência expressa de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com a exclusão definitiva da modalidade culposa.
Tal reconfiguração normativa buscou romper com modelos decisórios excessivamente expansivos, marcados pela objetivação da responsabilidade e pela ampliação desmedida do conceito de improbidade, restabelecendo critérios mais rigorosos de tipicidade, culpabilidade e proporcionalidade.
A própria lei passou a definir expressamente o que se entende por dolo. Os §§ 2º e 3º do art. 1º delimitam, de forma clara, o conceito aplicável, ao estabelecer que o dolo consiste na vontade consciente e livre de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei, não sendo suficiente a mera voluntariedade da conduta do agente.
A análise do presente artigo, portanto, projeta-se sobre um dos pontos mais sensíveis e tecnicamente complexos decorrentes da reforma legislativa, que reside na configuração do elemento subjetivo nos atos de enriquecimento ilícito. Tal dificuldade se evidencia, em especial, na modalidade de improbidade administrativa fundada na evolução patrimonial desproporcional à renda do agente, conduta tipificada no art. 9º, inciso VII.
A figura da evolução patrimonial a descoberto foi incorporada ao sistema da improbidade administrativa como instrumento de repressão ao enriquecimento ilícito de agentes públicos. O art. 9º, inc. VII, da Lei nº 8.429/1992[4] tipifica como ato ímprobo a aquisição de bens ou valores desproporcionais à renda do agente, desde que ocorrida em razão do exercício do cargo, mandato, função ou emprego público.
A finalidade do dispositivo é inequívoca: coibir o uso da função pública como meio de apropriação indevida de riqueza, sobretudo em contextos nos quais a prova direta do ato corrupto se revela de difícil obtenção. Trata-se, portanto, de mecanismo excepcional, concebido para enfrentar fenômenos complexos de ocultação patrimonial.
A configuração dessa modalidade de improbidade dirige-se ao agente público que apresente desproporção entre o valor de bens adquiridos e a evolução de seu patrimônio ou de sua renda, desde que tal descompasso decorra do mau uso da função pública ou esteja relacionado ao exercício do cargo.
O enriquecimento ilícito deve ser certo e objetivamente demonstrado, resultante da utilização de cargo, função ou emprego público de modo ardiloso, com a efetiva percepção de vantagens patrimoniais ilícitas, as quais se reflitam, de forma comprovada, na evolução desproporcional do patrimônio do agente.
Todavia, a excepcionalidade do instituto sempre exigiu aplicação cautelosa, sob pena de converter-se em verdadeiro tipo sancionador de resultado, dissociado da função pública e da demonstração mínima de ilicitude subjetiva.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral[5], reforçou esse entendimento ao afirmar que a responsabilização por improbidade exige a demonstração do elemento subjetivo doloso, não se admitindo a punição baseada exclusivamente em resultados ou em juízos abstratos de reprovação.
Nesse novo cenário normativo, a exigência de dolo não pode ser compreendida como mera formalidade retórica. Trata-se de elemento estruturante do tipo sancionador, cuja ausência compromete a legitimidade constitucional da sanção.
Apesar do novo marco legal, parte da jurisprudência tem sustentado que, nos casos de evolução patrimonial a descoberto, o dolo estaria implicitamente configurado pela própria discrepância entre renda e patrimônio[6]. Segundo essa lógica, caberia ao agente público demonstrar a origem lícita dos bens, sob pena de se presumir o enriquecimento ilícito.
Embora formalmente reconheçam a exigência de dolo específico, o julgador acaba por presumi-lo a partir da mera discrepância patrimonial, deslocando ao agente público o ônus de comprovar a licitude integral de sua evolução econômica.
Essa construção, contudo, revela uma contradição interna evidente. Se o dolo decorre automaticamente da variação patrimonial, deixa de ser elemento subjetivo para assumir contornos de presunção objetiva.
O que se tem, na prática, é a reconstrução velada de um modelo de responsabilidade por resultado, incompatível com a lógica sancionadora consagrada pela Lei nº 14.230/2021.
A presunção do dolo a partir da mera incompatibilidade patrimonial esvazia o próprio conceito de dolo específico, reduzindo-o a uma inferência automática, dissociada da análise concreta da vontade do agente, de sua consciência sobre a ilicitude da conduta e do nexo entre o patrimônio e o exercício da função pública.
Outro aspecto problemático reside na inversão do ônus da prova, frequentemente adotada nos casos de evolução patrimonial a descoberto. Ao exigir que o réu comprove a licitude integral de sua evolução patrimonial, transfere-se ao acusado o encargo de afastar uma imputação construída a partir de presunções amplas e genéricas.
Tal conclusão viola a própria regra legal que disciplina o ônus da prova nas ações de improbidade administrativa. Nos termos da atual redação do art. 17, a ação segue o procedimento comum do CPC, ressalvadas as disposições específicas do diploma de improbidade. O § 19, inciso II, é expresso ao afastar a imposição do ônus da prova ao réu, nos moldes dos §§ 1º e 2º do art. 373 do Código de Processo Civil.
Nesse contexto, a intenção do legislador foi a de não admitir a inversão do ônus da prova, evidenciando que cabe exclusivamente ao Autor da ação provar a vontade livre, consciente e específica de enriquecer-se ilicitamente,
Não se trata de uma “inversão judicial” arbitrária, mas de uma presunção legal (juris tantum) de ilicitude.
Tal dinâmica processual aproxima-se perigosamente de uma presunção de culpabilidade, incompatível com o devido processo legal sancionador. A exigência de prova negativa, especialmente em relação a fatos antigos, atividades econômicas informais ou rendimentos não documentados, configura verdadeira prova diabólica[7], comprometendo o equilíbrio processual.
No âmbito do direito sancionador, a distribuição do ônus probatório deve observar critérios rigorosos, impondo à acusação a demonstração dos elementos objetivos e subjetivos do tipo, inclusive a vontade consciente de enriquecer ilicitamente em razão do cargo.
A leitura ampliativa do art. 9º, inc. VII, que dispensa a demonstração de qualquer vínculo mínimo entre o enriquecimento e a função pública, também compromete a tipicidade material do ilícito. A expressão legal “em razão do exercício do cargo” não pode ser tratada como cláusula meramente decorativa.
Ao admitir a responsabilização com base apenas na discrepância patrimonial, sem a demonstração de que o acréscimo decorreu, direta ou indiretamente, do exercício da função pública, transforma-se a improbidade em um instrumento de controle genérico de patrimônio, desvinculado de sua finalidade constitucional.
Do ponto de vista da auditoria patrimonial, aquisição de bens e valores em espécie desproporcionais aos seus vencimentos geram uma presunção administrativa de irregularidade que, sob o regime anterior à reforma de 2021, frequentemente transmutava-se em condenação judicial por improbidade com base no dolo genérico, ou seja, na simples consciência de que o patrimônio crescia sem causa declarada.
A manutenção da evolução patrimonial a descoberto como fundamento autônomo de responsabilização, sem uma releitura compatível com a exigência de dolo específico, projeta riscos sistêmicos relevantes. Entre eles, destacam-se a insegurança jurídica, a ampliação excessiva da litigiosidade sancionadora e a inibição indevida da atuação administrativa legítima, na medida em que estimula comportamentos defensivos e desestimula o exercício regular das competências públicas.
Assim, a exigência de dolo específico introduzida pela Lei nº 14.230/2021 representa um marco garantista inafastável no regime da improbidade administrativa. A sua compatibilização com a figura da evolução patrimonial a descoberto impõe uma releitura restritiva do art. 9º, inc. VII, que afaste presunções automáticas e reafirme a centralidade do elemento subjetivo.
A improbidade administrativa não pode subsistir à custa da presunção de desonestidade do agente público. O dolo não precisa ser provado por um “acordo de corrupção” prévio, mas sim pela vontade livre e consciente de incorporar bens que o agente sabe serem incompatíveis com sua renda.
É necessária, portanto, uma aplicação criteriosa e constitucionalmente orientada do instituto, capaz de preservar o núcleo garantista do direito administrativo sancionador, assegurar o devido processo legal e resguardar a improbidade administrativa como instrumento excepcional de tutela da moralidade pública, e não como mecanismo amplo e indistinto de reprovação patrimonial.
[1] Advogada do escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados, especialista em Direito Público pela PUC/Minas e em Direito Tributário pelo IDP.
[2] Advogada do escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados, especialista em Direito Processual Civil pela PUC/Minas e Pós-graduanda em Licitações e Contratos Administrativos pelo IDP.
[3] Advogada do escritório Jacoby Fernandes & Reolon Advogados Associados, especialista em Direito Processual Civil pela PUC/Minas e em Licitações e Contratos na CERS.
[4] BRASIL. Lei nº 8.429/2021. Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente. […] VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução.
[5] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário com Agravo nº 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral). Relator: Min. Alexandre de Moraes. Julgamento em 18 ago. 2022. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, publicação em 1º set. 2022. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verTema.asp?numTema=1199. Acesso em 10.12.2025.
[6] TRF-4- APELAÇÃO: 5017293-22.2019.4.04.7003/PR. Relator: Des. Fed. Luiz Antonio Bonat. Julgado em 1º out. 2025. Diário Eletrônico da Justiça Federal da 4ª Região, Curitiba, PR, 6 out. 2025.
TRF-3 – AI: 50301781620234030000, Relator.: Desembargador Federal VALDECI DOS SANTOS, Data de Julgamento: 22/07/2024, 6ª Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 20/08/2024
[7] A doutrina processualista nomina de prova diabólica aquela cuja produção se revela de extrema dificuldade ou mesmo impossível à parte que apresenta a alegação a ser provada.
CÂMARA, Alexandre Freitas. Doenças preexistentes e o ônus da prova: o problema da prova diabólica e uma possível solução. Revista Dialética de Direito Processual, São Paulo, n. 31, 2005. p. 12.