A crescente complexidade das contratações públicas, especialmente nos setores de infraestrutura e inovação, tem conduzido a Administração Pública a buscar novos instrumentos de aproximação com o mercado. Entre tais instrumentos, destaca-se o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) e a Manifestação de Interesse Privado, mecanismos que permitem a particulares apresentarem estudos, levantamentos e projetos destinados a subsidiar futuras contratações públicas. Embora represente avanço relevante sob a perspectiva da eficiência e da racionalidade decisória, o PMI introduz riscos jurídicos sensíveis, dentre os quais se destacam o favoritismo e a captura regulatória. O PMI é originado da Administração e divulgado ao setor privado para que apresente a Manifestação de Interesse e, se autorizado, o projeto do que é pedido. Do mesmo modo, a Manifestação de Interesse Privado permite ao privado que apresente os estudos e os projetos, mas é da iniciativa do privado que presume existir interesse da Administração.
O PMI encontra fundamento na moderna lógica de administração dialógica, na qual o Estado deixa de atuar de forma isolada para incorporar contribuições técnicas provenientes da iniciativa privada. A própria Lei no 14.133/2021 reconhece a legitimidade desse tipo de colaboração ao prever mecanismos de participação privada na fase preparatória das contratações. Contudo, essa abertura institucional não é neutra: ela altera profundamente a dinâmica de formação da vontade administrativa.
O primeiro risco que emerge desses modelos é o do favoritismo estrutural. Isso ocorre quando o particular que elabora os estudos passa a deter vantagem informacional relevante em relação aos demais potenciais concorrentes. Ainda que a legislação vede expressamente o direito de preferência ao autor do projeto, a realidade demonstra que o domínio técnico sobre o objeto, a familiaridade com as premissas adotadas e o conhecimento aprofundado da modelagem conferem vantagem competitiva indireta, porém significativa.
Esse fenômeno se agrava quando a Administração Pública adota, sem a devida crítica, os estudos apresentados pelo particular. Nessa hipótese, o PMI e a MIP deixam de ser um instrumento de apoio à decisão para se converter em mecanismo de transferência informal da função de planejamento estatal ao mercado. O risco não está apenas na vantagem competitiva, mas na própria definição do interesse público, que passa a ser moldado por agentes privados.
É nesse ponto que se revela o segundo risco: a captura regulatória. Tradicionalmente associada à atuação de agências reguladoras, a captura pode ocorrer também na fase pré-contratual, quando o agente privado influencia decisivamente o conteúdo do edital, os critérios de habilitação e a estrutura econômica do contrato. A captura não se caracteriza necessariamente por ilegalidade manifesta, mas por uma distorção sutil do processo decisório, no qual o interesse público é progressivamente alinhado aos interesses do agente econômico dominante.
A doutrina administrativista brasileira, enfatiza que a legitimidade da atuação administrativa não se esgota na legalidade formal, mas exige a observância concreta dos princípios da impessoalidade, moralidade e isonomia. Sob essa perspectiva, o PMI e a MIP só se legitimam quando a Administração mantém controle efetivo sobre o processo decisório, exercendo juízo crítico independente sobre os estudos recebidos.
A resposta jurídica a esses riscos não reside na rejeição do PMI e da MIP, mas na sua adequada conformação institucional. Em primeiro lugar, é imprescindível assegurar a transparência integral do procedimento, com ampla divulgação dos estudos apresentados, permitindo o escrutínio público e a participação de outros agentes interessados. Em segundo lugar, deve-se buscar a pluralidade de contribuições, evitando que um único agente concentre a influência sobre a modelagem do projeto.
Ademais, a Administração deve desenvolver capacidade técnica interna suficiente para analisar criticamente os estudos recebidos. A ausência dessa capacidade transforma o PMI em instrumento de dependência técnica, fragilizando a autonomia decisória estatal. O planejamento não pode ser terceirizado de forma irrestrita, sob pena de violação do núcleo essencial da função administrativa.
Outro elemento fundamental é a motivação qualificada das decisões administrativas. A Administração deve explicitar as razões pelas quais adota, rejeita ou modifica os estudos apresentados, demonstrando que sua decisão decorre de avaliação independente e orientada pelo interesse público. A motivação, nesse contexto, funciona como instrumento de controle e como barreira contra o favoritismo.
Por fim, é necessário reconhecer que o PMI e a MIP se inserem em um movimento mais amplo de transformação do Estado, que passa de executor direto para articulador de soluções complexas. Essa transformação exige novos instrumentos, mas também novos cuidados. A abertura ao mercado não pode significar abdicação da autoridade estatal, nem diluição da responsabilidade pública.
Em síntese, o Procedimento de Manifestação de Interesse e a Manifestação de Interesse Privado constituem instrumentos legítimos e potencialmente valiosos para a Administração Pública, desde que recebidos e analisados com rigor jurídico e cautela institucional. Os riscos de favoritismo e captura
regulatória não são meramente teóricos, mas inerentes ao próprio desenho do mecanismo. Superá-los exige reforçar os princípios da impessoalidade, da transparência e do controle, assegurando que a colaboração privada sirva ao interesse público, e não o contrário.